Die Jobgarantie (JG) und die Erfahrungen aus der Praxis

Jeden Freitag veröffentlichen wir einen kurzen Beitrag von Randall Wray, der schrittweise eine umfassende Theorie aufbaut, wie Geld in souveränen Ländern "funktioniert". Die Beitragsserie entstammt der Einführung in die "Modern Monetary Theory" (MMT) von Randall Wray aus dem Jahre 2011 auf der Website „New Economic Perspectives“ und wurde von Michael Paetz und Robin Heber ins Deutsche übersetzt. Zudem wird Vorstandsmitglied Dirk Ehnts jeden Freitagabend von 19-20 Uhr auf Facebook Fragen zum Beitrag der Woche beantworten. Ihr könnt uns natürlich auch gerne Fragen über das Emailformular (unten auf dieser Seite) schicken.

Von L. Randall Wray


Auf der ganzen Welt wurden viele Programme zur Schaffung von Arbeitsplätzen umgesetzt, von denen einige sehr eng gefasst, andere aber breit angelegt waren. Der amerikanische New Deal umfasste mehrere moderat gefasste Programme wie die Civilian Conservation Corp und die Works Progress Administration. Schweden entwickelte breit angelegte Beschäftigungsprogramme, die praktisch den Zugang zu Arbeitsplätzen garantierten.


Vom Zweiten Weltkrieg bis in die 1970er Jahre hielten eine Reihe von Ländern, darunter Australien, eine Annäherung an die Vollbeschäftigung (gemessene Arbeitslosigkeit unter 2 %) durch eine Kombination aus hoher Gesamtnachfrage und loser koordinierter direkter Arbeitsplatzschaffung aufrecht. (Oft gab es einen informellen "Arbeitgeber der letzten Instanz", wie z. B. die staatlichen Eisenbahnen, die so gut wie jeden einstellte.) Wie Bill Mitchell argumentiert, spornte das nationale Bekenntnis zur Vollbeschäftigung die Regierung dazu an, eine Politik umzusetzen, die Arbeitsplätze schuf - auch wenn sie nicht explizit ein nationales und universelles JG -Programm verfolgte.


Nach der Wirtschaftskrise, die mit dem Zusammenbruch des Currency Boards kam, initiierte Argentinien den Plan „Jefes y Jefas“, der armen Haushaltsvorständen einen Arbeitsplatz garantierte. Das Programm schuf erfolgreich 2 Millionen neue Arbeitsplätze, die nicht nur Beschäftigung und Einkommen für arme Familien boten, sondern auch benötigte Dienstleistungen und kostenlose Waren für arme Stadtteile produzierten.


Viele Jahre lang wurde Argentinien als Erfolgsgeschichte der Spar- und Marktliberalisierungspolitik des IWF verkauft, bis das Land im Winter 2001-2002 einen wirtschaftlichen Zusammenbruch erlebte. (Ich werde hier nicht auf die Ursachen der Krise eingehen - aber sie war das unvermeidliche Ergebnis der Einführung einer Currency-Board-Regelung. Indem es seine eigene Währung aufgab, sah es sich einer Finanzkrise gegenüber, obwohl seine Haushaltsdefizite immer den Maastricht-Kriterien entsprochen hätten.)


Um mit der sich abzeichnenden Krise und den in die Höhe schießenden Arbeitslosen- und Armutsraten fertig zu werden, führte die argentinische Regierung ein begrenztes Programm zur Arbeitsplatzgarantie ein, den Plan „Jefes y Jefas de Hogar Desocupados“ (Programm für arbeitslose männliche und weibliche Haushaltsvorstände, kurz einfach Jefes). Die Teilnahme an diesem Programm wuchs schnell auf etwa 5 % der Bevölkerung und etwa 13 % der Arbeitskräfte an.


Das Jefes-Programm sah eine Zahlung von 150 Pesos pro Monat an einen Haushaltsvorstand für mindestens 4 Stunden Arbeit täglich vor. Die Teilnehmer arbeiteten in der Gemeinde und halfen bei kleinen Bau- oder Instandhaltungsarbeiten oder nahmen an Ausbildungsprogramme teil (einschließlich Abschluss einer Schulausbildung). Im Haushalt mussten sich entweder Kinder unter 18 Jahren, Personen mit Behinderungen oder eine schwangere Frau befinden. Pro Haushalt durfte in der Regel nur eine Person am Jefes-Programm teilnehmen. Das Programm galt als eines der wichtigsten Programme der Regierung, um die Wirtschaftskrise zu bewältigen, die Argentinien mit dem Zusammenbruch des Currency Boards erfasste. Die meisten anderen sozialen Sicherungsprogramme wurden gestrichen oder reduziert, um die Finanzierung auf Jefes zu verlagern.


Die Gesamtausgaben der Regierung erreichten etwa 1% des BIP, mit fast 2 Millionen Teilnehmern (etwa 1,6 Millionen in Jefes und 300.000 in einem ähnlichen Programm, das wir nicht untersucht haben). Man sollte an dieser Stelle anmerken, dass die USA zur Armutsbekämpfung 1% des BIP als Sozialhilfe zur Armutsbekämpfung ausgeben, während Frankreich und Großbritannien sogar 3-4% des BIP für solche Zwecke aufwenden.


Das Programm wich wesentlich von unserem Vorschlag für ein JG ab: Es beschränkte die Teilnahme auf diejenigen, die sich bis zum 17. Mai 2002 qualifiziert und angemeldet hatten, auch wenn einige, die diese Frist nicht einhielten, trotzdem teilnehmen durften. Dies soll zu einigen Fällen von Diskriminierung geführt haben, da anderen potenziellen Teilnehmern der Zugang verweigert wurde, obwohl sie die Anforderungen des Programms zu erfüllen schienen, aber die Frist verpasst hatten. Noch wichtiger ist, dass die Haushalte gezwungen waren, eine Entscheidung darüber zu treffen, wer an dem Programm teilnehmen würde. Die Zugangsbeschränkung verhinderte, dass das Programm die Arbeitslosen- und Armutsquote stärker senken konnte. Wäre die Teilnahme am Programm nicht auf einen Teilnehmer pro Familie beschränkt gewesen, hätten wahrscheinlich viele arme Familien sowohl den Mann als auch die Frau in das Programm geschickt. Dies hätte ein minimales Familieneinkommen von 300 Pesos monatlich ermöglicht und einige Familien aus der Armut geholt. Wäre das Programm weiter ausgedehnt worden, über Haushaltsvorstände mit Kindern, Menschen mit Behinderungen oder schwangere Frauen hinaus, wäre die Teilnehmerzahl mit ziemlicher Sicherheit weit über 2 Millionen gestiegen. Die Arbeitslosenquote wäre viel weiter gesunken, ebenso wie die Armutsquote.


Durch die Begrenzung des Programms auf das Äquivalent einer Halbtagsbeschäftigung wurden Arbeitnehmer daran gehindert, die gewünschte Anzahl von Stunden zu arbeiten. Zudem wurde ihr Einkommen hierdurch stark reduziert.. Angesichts der Tatsache, dass viele Teilnehmer - vor allem Frauen - keine vorherige formale Arbeitsmarkterfahrung hatten, war die Wahrscheinlichkeit, dass sie außerhalb von Jefes eine Arbeit finden würden, die auch nur annähernd dem Mindestlohn entsprach, ziemlich gering. Die Begrenzung des Zugangs scheint ein zentrales Merkmal des Programms gewesen zu sein, um die Ausgaben der Bundesregierung zu begrenzen; sie führte jedoch zu viel Unzufriedenheit und möglicherweise zu einigen Fällen von Vetternwirtschaft und Korruption.


Sehr zur Überraschung der Beamten des Arbeitsministeriums machten weibliche Haushaltsvorstände anfangs etwa 60 % der Programmteilnehmer aus, was schließlich auf drei Viertel anstieg. Offizielle Umfragen deuten darauf hin, dass das Programm gut auf die Zielhaushalte (arme Familien mit Kindern) ausgerichtet war und bei den Teilnehmern sehr beliebt war. Studien von internationalen Forschern (einschließlich der Weltbank) ergaben, dass die Projekte im Allgemeinen gut geführt wurden, pünktlich abgeschlossen wurden und den armen Gemeinden die benötigten Dienstleistungen zur Verfügung stellten.


Die zunehmende "Feminisierung" des Programms (zum Teil verursacht durch den wirtschaftlichen Aufschwung, der die meisten Männer aus dem Programm in den privaten Sektor zog) erwies sich als politisches Problem. Regierungsbeamte waren der Auffassung, dass das Programm Arbeitsplätze für "wirtschaftlich inaktive" Frauen bereitstellte, die zu Hause sein sollten, anstatt zu arbeiten. Ich werde nicht auf die Details eingehen (zum Teil, weil ich nicht ausreichend mit ihnen vertraut bin), aber die Beamten schufen einen alternativen Plan, durch den die verbleibenden Männer in ein Arbeitslosenprogramm und die Frauen in die Sozialhilfe überführt werden sollten. Diese Umzüge waren freiwillig, aber die höhere Bezahlung in der Arbeitslosigkeit oder in der Sozialhilfe war der Anreiz, der dazu beitrug, das Jefes-Programm auszuschlachten. Eine meiner Doktorandinnen untersuchte die Teilnehmerinnen weiter, als das Programm reduziert wurde - und fand heraus, dass die Frauen rationalerweise die höhere Bezahlung in der Sozialhilfe annahmen, aber in ihren Jobs weiterarbeiteten (ohne Bezahlung), weil sie in den sozialen Netzwerken, die sie durch die Arbeit aufgebaut hatten, erhebliche Vorteile sahen. Außerdem wollten sie einen Beitrag für die Gemeinschaft leisten.


Pavlina Tcherneva und ich besuchten eine Reihe von Jefes-Projekten und führten Interviews mit etwa 100 Teilnehmern (meist Frauen) und ihren Betreuern. Um unsere wichtigsten Ergebnisse kurz zusammenzufassen: Auf die Frage "Würden Sie es vorziehen, die Vorteile des Jefes-Programms zu nutzen, aber zu Hause zu bleiben?" antworteten ausnahmslos alle, dass sie nicht zu Hause sitzen möchten und lieber zur Arbeit gehen würden. Auf die Frage nach dem "Warum" waren die häufigsten Antworten, dass 1) sie sich nutzlos fühlten (oder fühlen würden), wenn sie zu Hause säßen, 2) sie das Gefühl hätten, der Gemeinschaft zu helfen, wenn sie arbeiteten, 3) es bringe Würde, zu arbeiten, 4) sie würden ihre Nachbarn treffen und 5) sie würden neue Fähigkeiten erlernen. Beachten Sie, dass unsere Ergebnisse mit Umfragedaten aus anderen Studien übereinstimmen, die zeigen, dass die Teilnehmer mit dem Programm sehr zufrieden waren, weil sie das Gefühl hatten, "etwas tun zu können", "der Gemeinschaft zu helfen", "in einem guten Umfeld zu arbeiten" und "zu lernen".


Besonders interessant war, dass auf die Frage "Glauben Sie, dass es wesentliche Waren und Dienstleistungen gibt, die Ihre Gemeinde braucht und die von Jefes-Arbeitern bereitgestellt werden können?" ausnahmslos alle mit "Ja" antworteten. Die Leute unterschieden zwischen Fabrikarbeit und Gemeinwesenarbeit, wobei viele behaupteten, dass es soziale Dienste gibt, die nicht als "produktiv" im Sinne von gewinnbringenden Aktivitäten angesehen werden, die aber dennoch erledigt werden müssen - Dinge wie die Betreuung von jungen, alten und gebrechlichen Menschen, die Reinigung und Instandsetzung von Stadtvierteln, der Betrieb von Suppenküchen und so weiter.


Jefes half dabei, die Bedeutung von Arbeit neu zu definieren, indem es bezahlte Beschäftigung für Tätigkeiten anbot, die im Allgemeinen als "unproduktive Arbeit" angesehen werden. Wir stellten jedoch fest, dass es vor allem auf den höchsten Regierungsebenen erhebliche Hindernisse gibt, diese Art von Arbeit als entlohnungswürdig zu betrachten. Alle Regierungsbeamten stimmten zu, dass die von Jefes-Projekten erbrachten Leistungen nützlich sind, aber sie zögerten, Jefes-Projekte als "effizient" zu betrachten. Es gab eine starke Voreingenommenheit gegenüber der Marktbewertung der Effizienz. Zum Beispiel stimmten die Beamten zu, dass das Brot, das die Jefes-Mitarbeiter den armen Nachbarn zur Verfügung stellten, einen echten Bedarf deckte; sie glaubten jedoch, dass moderne Bäckereien des Privatsektors diesen Bedarf mit qualifizierten Arbeitskräften viel "effizienter" decken könnten. Sie sagten uns, dass es besser wäre, die Frauen dafür zu bezahlen, dass sie zu Hause bleiben, damit sie einfach Brot von modernen Bäckereien kaufen können.


Die Jefes-Projekte, die sie als "nachhaltig" betrachteten, waren Kleinstunternehmen (Arbeitergenossenschaften), die auf den Märkten konkurrieren konnten. Projekte, die keine Produkte produzierten, die auf den Märkten verkauft werden konnten, wurden als "ineffizient" angesehen, weil sie den Markttest nicht erfüllten. Daher wurde eine Frau, die in einem Jefes-Projekt Brot backte, das dann kostenlos an ihre armen Nachbarn abgegeben wurde, zwangsläufig als "ineffizient" angesehen - obwohl das Projekt nützliche Arbeitsplätze und einen nützlichen "Output" schuf, der den Hunger reduzierte.


Dies ist offensichtlich eine gängige Einstellung, die von Mainstream-Ökonomen geteilt wird. "Markteffizienz" ist die Metrik des Wertes. Ironischerweise zogen sie es also vor, dass die Frauen nichts "Produktives" tun - nur zu Hause bleiben und von Almosen leben -, anstatt positive Beiträge zu ihrer Gesellschaft zu leisten. Die einzige "produktive" Verwendung solcher "ineffizienten" Frauen und ihrer Kinder war die als "Konsumenten" des Outputs der großen "effizienten" Konzerne. Auch konnten diese Beamten all die anderen Vorteile, die die Frauen durch ihre Arbeit und das Gefühl, für ihre Gemeinschaften nützlich zu sein, hatten, nicht wirklich nachvollziehen.


Alle von uns befragten Beamten stimmten zu, dass die Frauen in Jefes wichtige, ja sogar notwendige Dinge tun, sie waren jedoch weniger davon überzeugt, dass diese Aktivitäten auch bezahlt werden sollten. Wenn die Frauen sich in Kleinstunternehmen organisierten, um ihre Produkte auf Märkten zu verkaufen, dann würde der Markt die angemessene Vergütung bestimmen. Wenn die Produkte jedoch frei an die Nachbarn verteilt würden, dann sei die Arbeit irgendwie nicht entlohnungswürdig. Das sind natürlich weit verbreitete Ansichten auf der ganzen Welt - vor allem bei denjenigen, die in der Mainstream-Ökonomie ausgebildet sind.


Vor einiger Zeit hat Indien den National Rural Employment Guarantee Act (2005) verabschiedet, der die Regierung dazu verpflichtet, jedem Erwachsenen, der in einem ländlichen Gebiet lebt, eine Beschäftigung in einem öffentlichen Arbeitsprojekt anzubieten. Der Arbeitsplatz muss innerhalb von 15 Tagen nach der Anmeldung zur Verfügung gestellt werden und muss mindestens 100 Tage pro Jahr Beschäftigung bieten. Diese Programme bestätigen relativ explizit, dass die Regierung als Arbeitgeber der letzten Instanz agieren kann und sollte.


Die Befürworter von Jobgarantien sehen Beschäftigung nicht nur als eine wirtschaftliche Bedingung, sondern auch als ein unveräußerliches Recht. Viele von uns sehen das Recht auf Arbeit als eine grundlegende Voraussetzung für soziale Gerechtigkeit. Der amerikanische Sozialwissenschaftler John Dewey behauptete dies:


Die erste große Forderung einer besseren sozialen Ordnung (...) ist die Garantie des Rechts, für jedes Individuum, das dazu fähig ist, zu arbeiten - nicht das bloße gesetzliche Recht, sondern ein Recht, das einklagbar ist, so dass das Individuum immer die Möglichkeit hat, sich in irgendeiner Form von nützlicher Tätigkeit zu engagieren, und wenn die gewöhnliche Wirtschaftsmaschinerie durch eine Krise irgendeiner Art zusammenbricht, dann ist es die Pflicht des Staates, zur Rettung zu kommen und dafür zu sorgen, dass der Einzelne etwas zu tun hat, das sich lohnt - nicht das Brechen von Steinen in einem Steinbruch oder etwas anderes, mit dem man sich eine Suppenkarte kaufen kann, sondern irgendeine Art von produktiver Arbeit, die ein Mensch, der sich selbst achtet, mit Interesse und mit mehr als nur pekuniärem Gewinn ausüben kann.


Einige Befürworter der Arbeitsplatzgarantie wie Phil Harvey und Bill Mitchell argumentieren für das Recht auf Arbeit auf der Grundlage, dass es ein fundamentales menschliches (oder natürliches) Recht ist. Solche Argumente finden Unterstützung in modernen rechtlichen Proklamationen wie der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen oder dem Employment Act von 1946 und dem Full Employment Act von 1978. Wie diese Autoren feststellen, beruhen Argumente der sozialen Gerechtigkeit auf mehr als der offiziellen Anerkennung des Rechts auf Arbeit als grundlegendes Menschenrecht.


Amartya Sen zum Beispiel unterstützt das Recht auf Arbeit mit der Begründung, dass die wirtschaftlichen und sozialen Kosten der Arbeitslosigkeit schwindelerregend sind und weitreichende Folgen haben, die über die einzelne Dimension des Einkommensverlustes hinausgehen. Ein anderer Nobelpreisträger, William S. Vickrey, identifizierte Arbeitslosigkeit mit "grausamem Vandalismus" und verbrachte die letzten Jahre seines Lebens damit, die sozialen und wirtschaftlichen Ungerechtigkeiten der Arbeitslosigkeit zu skizzieren und Strategien zu ihrer Lösung zu entwerfen. Zusammenfassend denken wir, dass die Begründungen für das Recht auf Einkommen und das Recht auf Arbeit auf der einen Seite mit der Begründung, dass es sich um unveräußerliche Menschenrechte handelt, die mit den Zielen der sozialen Gerechtigkeit und der Freiheit im Einklang stehen, miteinander vereinbar sind.


In diesem Sinne könnte das indische Programm erfolgreicher sein als die argentinische Erfahrung. Beachten Sie, dass dies keine technischen Gründe hat, wie z. B. die Programmgestaltung oder das Fachwissen. Meiner Meinung nach war das Jefes-Programm sehr innovativ organisiert (wenn auch nur als partielles JG-Programm, mit verschiedenen Einschränkungen bei der Teilnahme und mit einem viel zu niedrigen Lohn). Seine Dezentralisierung, aber mit verschiedenen Ebenen von „Checks and Balances“, war recht erfolgreich bei der Generierung von Projekten, welche die Gemeinden unterstützte. Und das Programm bot den Teilnehmern eine breite Palette von Vorteilen. Das Problem aber ist, dass die Beamten in Argentinien es als ein zeitlich begrenztes Programm sahen, um mit einer Krise fertig zu werden. Als die Krise vorbei war, ließen sie das Programm auslaufen. Indien hat das Programm als ein Menschenrecht formuliert.


Ich war nie davon überzeugt, dass dies notwendig ist, weil ich dachte, dass die Logik allein ausreichen würde. Menschen zu beschäftigen ist besser, als ihnen Almosen zu geben. Menschen zu befähigen, einen Beitrag zur Gesellschaft zu leisten, ist besser, als sie zu zwingen, zu Hause zu bleiben und unter dem Stigma der Sozialhilfe zu leben. Aber leider haben die Ökonomen die politischen Entscheidungsträger erfolgreich davon überzeugt, dass das einzige Maß, das wirklich zählt, die Markteffizienz ist.


Doch wir haben erfolgreich gegen solche Argumente im Bereich der Menschenrechte gekämpft - alle Rassen, alle ethnischen Gruppen, alle Geschlechter haben grundlegende Menschenrechte. Wie ich in einem früheren Beitrag sagte, sind Menschenrechte erstrebenswert (Phil Harvey hat dazu großartige Artikel geschrieben) - und wir müssen das Recht auf einen Arbeitsplatz anerkennen und dafür kämpfen. Dies ist mehr als das Recht, ein Einkommen zu haben. Es ist ein Recht darauf, etwas Nützliches zu tun, einen Beitrag zur Gesellschaft zu leisten und all die Vorteile zu haben, die man durch die volle Teilnahme an der Gesellschaft in einer sozial nützlichen Weise erhält.


Die Erfahrung von Jefes erlaubt es uns, aus dem Reich der Theorie in die Realität der Praxis überzugehen. Viele der Befürchtungen der Kritiker von direkten Arbeitsbeschaffungsprogrammen haben sich als trügerisch erwiesen. Die Schaffung von Arbeitsplätzen, selbst in großem Umfang und unter schwierigen Umständen, kann erfolgreich sein. Die Teilnehmer begrüßten die Chance zu arbeiten und sahen die Teilnahme als Ermächtigung an. Das Programm kann demokratisch umgesetzt werden, was die Beteiligung am politischen Prozess erhöht, und es gibt relativ wenige Fälle von Korruption und bürokratischer Verschwendung. Nützliche Projekte können durchgeführt werden. Selbst bei einem riesigen Programm, das 5% der Bevölkerung beschäftigte, waren die Gemeinden in der Lage, nützliche Arbeit für die Teilnehmer zu finden. Jefes verringerte soziale Unruhen und sorgte für Nachfrage nach privatwirtschaftlicher Produktion.


Könnte ein Programm wie Jefes auch anderswo funktionieren? Zumindest können wir von den Erfolgen und Misserfolgen des Programms lernen. Wie einer der argentinischen Organisatoren es gegenüber Pavlina und mir ausdrückte: "Die Leute, die tatsächlich die Antworten haben, sind diejenigen mit den Bedürfnissen, diejenigen, die unter dem Hungertod leiden. Wenn man seine Politik auf diese Menschen ausrichtet, kann man nichts falsch machen. Diese Regierung hat einen guten Job gemacht; sie hat das Problem an der Wurzel angepackt.... Sie haben nicht nach oben geschaut; sie sind direkt an die Ursache gegangen."


In gewissem Sinne zielt das JG -Programm wirklich "nach unten", da es "von unten einstellt" und denjenigen, die zurückgelassen wurden, einen Job anbietet. Sein Lohn- und Leistungspaket ist das niedrigste und setzt den Mindeststandard, den private Arbeitgeber anbieten können. Sie versucht nicht, den privaten Sektor bei der Suche nach Arbeitskräften zu überbieten, sondern nimmt diejenigen, die keine Arbeit finden. Durch die Dezentralisierung des Programms können die lokalen Gemeinden die Projekte erstellen und das Programm organisieren. Die lokale Gemeinschaft hat wahrscheinlich eine bessere Vorstellung von den Bedürfnissen der Gemeinde, sowohl in Bezug auf Arbeitsplätze als auch in Bezug auf Projekte. Die tatsächliche Projektformulierung muss jedoch von Fall zu Fall erfolgen.


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