Die Debatte über Grenzen der Verschuldung (in den USA)

Jeden Freitag veröffentlichen wir einen kurzen Beitrag von Randall Wray, der schrittweise eine umfassende Theorie aufbaut, wie Geld in souveränen Ländern "funktioniert". Die Beitragsserie entstammt der Einführung in die "Modern Monetary Theory" (MMT) von Randall Wray aus dem Jahre 2011 auf der Website „New Economic Perspectives“ und wurde von Michael Paetz und Robin Heber ins Deutsche übersetzt. Zudem wird Vorstandsmitglied Dirk Ehnts jeden Freitagabend von 19-20 Uhr auf Facebook Fragen zum Beitrag der Woche beantworten. Ihr könnt uns natürlich auch gerne Fragen über das Emailformular (unten auf dieser Seite) schicken.

Von L. Randall Wray

In dieser Woche werden wir uns mit einem "Sonderfall" befassen, der Washington in jüngster Zeit beschäftigt hat: Wie wir wissen, tätigen Regierungen ihre Ausgaben per Tastendruck oder Mausklick. Und diese können ihnen niemals ausgehen - eine souveräne Regierung, die ihre eigene Währung per Benutzung von Tastatur und Maus ausgibt, sieht sich niemals einer finanziellen Beschränkung gegenüber. Sie kann sich jedoch dafür entscheiden, sich selber "die Hände auf den Rücken zu binden", indem sie Regeln und Verfahren einführt, welche die Zahl der Tastenschläge begrenzen. Sie könnte zum Beispiel einfach ein Limit von "100 Klicks pro Jahr" festlegen. Sie könnte den Finanzminister auffordern, den Mount Everest zu besteigen oder die Genehmigung irdischer oder außerirdischer Götter einzuholen, bevor er Tasten drücken darf. Es könnte eine Sonnenfinsternis oder ein ähnliches "Wunder" erfordern, bevor der Regierung gestattet wird, Einträge in ihrer Bilanz zu erhöhen.

Wir sollten uns von solchen selbst auferlegten Zwängen nicht täuschen lassen. Wir sollten in der Lage sein, sie zu durchschauen, um zu verstehen, dass sie abgeschafft werden können, da sie von der Regierung selbst auferlegt werden. Leider sehen praktisch alle Ökonomen und politischen Entscheidungsträger solche selbst auferlegten Zwänge als "natürlich" an, als etwas, das man niemals verletzen sollte. Heute werden wir uns mit der "Schuldengrenze" der USA befassen, welche die politischen Entscheidungsträger in den USA im vergangenen Sommer überschritten haben - und die sie wahrscheinlich wieder überschreiten werden.

Bevor wir fortfahren, möchte ich bestätigen, dass ich unseren besonders interessierten Lesern einige Bilanzen sowie eine detaillierte Behandlung der internen Betriebsabläufe der Fed und des Finanzministeriums versprochen habe, die von der Fed und dem Finanzministerium verwendet werden, um die selbst auferlegten Zwänge zu umgehen. Das habe ich nicht vergessen, werde es aber erst in einem späteren Beitrag behandeln.

In den Vereinigten Staaten legt der Kongress eine Verschuldungsgrenze für die Bundesregierung fest. Wenn sich die ausstehende Menge der Bundesstaatsverschuldung dieser Grenze nähert, muss der Kongress einer Erweiterung der Grenze zustimmen. Beachten Sie, dass diese Verschuldungsgrenze durch die Politik und nicht durch den Markt festgelegt wird, d.h. der Kongress muss gemäß seinen eigenen Regeln und nicht auf Druck des Marktes handeln. Daher geht es nicht um die Frage, ob die US-Regierung mehr Anleihen verkaufen könnte, oder um den Zinssatz, den sie für die verkauften Schulden zahlen würde.

Nach dem globalen Finanzkollaps von 2007 stieg das US-Haushaltsdefizit an (hauptsächlich aufgrund des Verlusts von Steuereinnahmen, wie in einem früheren Beitrag bereits dargestellt wurde). Es war vorhersehbar, dass der Umfang der staatlichen Verschuldung bis an die Grenze wuchs, und so musste der Kongress diese Grenze jedes Jahr erhöhen.

Dieser Beitrag wird sich mit den derzeitigen Modalitäten befassen, um zu sehen, ob es eine Alternative zur Anhebung des Limits gibt - bei gleichzeitiger Beibehaltung der Ausgaben des Finanzministeriums. Wir haben die meisten Details der operativen Abläufe in einem früheren Beitrag behandelt; in diesem Beitrag erweitern wir dieses Verständnis, um ein alternatives Verfahren zu entwickeln. Wir werden zwischen "High Powered Money" (Banknoten, Reserven und Münzen) und den Staatsschulden ("Treasury Debt"; Wechsel und Anleihen) unterscheiden - nur die Staatsanleihen sind in den Verschuldungsgrenzen enthalten, obwohl wir wissen, dass alles, was wir oben aufgezählt haben staatliche Schuldscheine darstellen.

Lassen Sie uns also sehen, wie wir Uncle Sams finanzielle Fesseln lösen können, während wir zugleich mit den derzeitigen Schuldengrenzen leben. Es ist eigentlich eine relativ einfache Sache, die nur eine geringfügige Änderung des Verfahrens erfordert.

Zuerst müssen wir verstehen, wie die Sache normalerweise abläuft. Der Kongress (mit der Unterschrift des Präsidenten) verabschiedet einen Haushalt, der Ausgaben genehmigt. Das Finanzministerium stellt dann entweder einen Scheck aus oder erhöht direkt das Bankkonto des Empfängers. Während die amerikanische Verfassung die Befugnis zur Geldschöpfung dem Kongress überträgt, nutzt das Finanzministerium in der Praxis die US-Zentralbank, die Fed, um seine Zahlungen abzuwickeln. Im Rahmen der derzeitigen Praxis hält das Finanzministerium Einlagen auf seinem Konto bei der Fed, um Zahlungen zu tätigen. Wenn es also einen Scheck ausstellt oder ein privates Bankkonto erhöht, wird das Konto des Finanzministeriums bei der Fed belastet.

Der Fiskus versucht, am Ende eines jeden Tages Einlagen von 5 Milliarden Dollar zu halten, wobei die an den Fiskus gezahlten Steuern zunächst auf Einlagenkonten bei speziellen Privatbanken gehalten werden. Wenn das Finanzministerium seine Einlagen bei der Fed auffüllen will, verschiebt es die Einlagen von diesen Banken. Offensichtlich gibt es zwei Komplikationen: erstens konzentrieren sich die Steuereinnahmen um die Fälligkeitstermine der Steuern herum, und zweitens hat das Finanzministerium normalerweise ein jährliches Haushaltsdefizit - mehr als eine Billion Dollar im Jahr 2011. Das bedeutet, dass das Konto des Finanzministeriums bei der Fed häufig relativ leer ist.

Um Einlagen zu erhalten, verkauft das Finanzministerium staatliche Schuldverschreibungen (mit verschiedenen Laufzeiten). Am einfachsten wäre es, diese direkt an die Fed zu verkaufen, die daraufhin die Sichteinlagen des Finanzministeriums bei der Fed erhöht und die Bilanz der Fed durch die Schuldverschreibungen des Finanzministeriums ausgleicht. Im Grunde ist es das, was jede Bank tun würde, wenn Sie Ihnen einen Kredit gewährt- sie hält Ihren Schuldschein und gleichzeitig erhöht sie Ihre Sichteinlagen, damit Sie diese ausgeben können.

Die derzeitigen Verfahren verbieten es der Fed aber, Schuldverschreibungen des Finanzministeriums zu kaufen (mit einigen kleinen Ausnahmen); stattdessen darf sie Schuldverschreibungen von jedem außer dem Finanzministerium kaufen. Wenn man darüber nachdenkt, ist das ein seltsames Verbot für einen souveränen Emittenten einer Währung, aber es hat eine lange Geschichte, auf die wir in diesem Beitrag nicht weiter eingehen werden. Man erhofft sich davon, dass dies die Fed daran hindert, einfach Geld zu "drucken", um Haushaltsdefizite zu "finanzieren", die so groß sind, dass sie eine hohe Inflation verursachen - als ob die Haushaltsbefugnis des Kongresses (und das angedrohte Veto des Präsidenten) nicht ausreichen würden, um die Ausgaben der Bundesregierung so weit einzuschränken, dass sie die USA nicht auf den Pfad der Hyperinflation führt.

Stattdessen verkauft das Finanzministerium die staatlichen Schuldverschreibungen (Wechsel und Anleihen) an private Banken, die Einlagen für das Finanzministerium schaffen, die es dann in sein Depot bei der Fed umleiten kann. Und dann kauft die Fed staatliche Schuldverschreibungen von den Privatbanken auf, um die Reserven aufzufüllen, die sie verlieren, wenn das Finanzministerium die Einlagen in Ihr Depot bewegt. Verstehen Sie? Die Fed erhält letztlich die staatlichen Schuldverschreibungen und das Finanzministerium erhält Sichteinlagen auf ihrem Konto bei der Fed - was es die ganze Zeit über wollte, aber nicht auf direktem Wege tun kann. Das Finanzministerium stellt dann die Schecks aus und tätigt seine Zahlungen. Die Einlagen werden auf Konten bei Privatbanken gutgeschrieben, die gleichzeitig von der Fed mit Reserven ausgestattet werden.

In normalen Zeiten würden die Banken nun über mehr Reserven verfügen als gewünscht, so dass sie diese auf dem Übernachtmarkt für Fed Funds anbieten würden. Dies führt tendenziell dazu, dass der Zins der Fed Funds unter die Zielvorgabe der Fed gedrückt wird, was einen Verkauf von Staatsanleihen am offenen Markt (durch die Fed) auslöst, um die überschüssigen Reserven abzuschöpfen. Die Staatsanleihen werden aus der Bilanz der Fed herausgenommen und in den Bankensektor transferiert. (Mit der globalen Finanzkrise änderte die Fed ihre Vorgehensweise etwas - sie begann, Zinsen auf die Reserven zu zahlen, und führte eine "quantitative Lockerung" ein, die vorsätzlich überschüssige Reserven im Bankensystem belässt. Das ist ein Thema für einen anderen Beitrag).

Und genau da beginnt das Problem der Schuldenblockade. Staatliche Schuldverschreibungen, die von Banken, Haushalten, Firmen und Ausländern gehalten werden, werden als Staatsverschuldung gezählt (und sind gleichzeitig nichtstaatliches Vermögen aufgrund der buchhalterischen Identitäten!) und unterliegen damit der auferlegten Verschuldungsgrenze. Bankreserven hingegen werden nicht als Staatsverschuldung gezählt. (Eine Lösung besteht darin, einfach den Verkauf von staatlichen Schuldverschreibungen auf dem offenen Markt zu stoppen, um die Reserven im Bankensystem zu belassen. Das ist im Wesentlichen genau das, was Bernankes „Quantitative Easing-2“ tut: Die Fed kauft Hunderte von Milliarden von staatlichen Schuldverschreibungen, um den Banken Reserven zuzuführen - Reserven, die vorher durch den Verkauf der staatlichen Schuldverschreibungen den Banken entzogen wurden).

Hier ist ein Vorschlag, das Verfahren so zu ändern, dass eine Anhebung der Verschuldungsgrenzen überflüssig wird. Wenn Uncle Sam Geld ausgeben muss und sein Konto leer vorfindet, kann er seine Sichteinlagen bei der Fed wieder auffüllen, indem er einen nicht marktfähigen "Optionsschein" ausstellt, der von der Fed als Vermögenswert gehalten wird. Mit dem vollen Vertrauen und dem Kredit von Uncle Sam im Rücken ist der "Optionsschein" ein risikofreier Vermögenswert zum Ausgleich der Konten der Fed. Der Optionsschein ist lediglich ein interner Schuldschein - von einem Regierungszweig zum anderen - und in Wirklichkeit nichts weiter als eine interne Buchführung. Falls gewünscht, kann der Kongress einen niedrigen, festen Zinssatz anordnen, den die Fed für den Besitz dieser Optionsscheine verdienen muss (der von den überschüssigen Gewinnen abgezogen wird, die sie normalerweise am Ende jedes Jahres an das Finanzministerium abführt). Im Gegenzug würde die Fed dem Einlagenkonto des Finanzministeriums einen Kredit gewähren, um der Regierung ihre Ausgaben zu ermöglichen. Wenn das Finanzministerium Ausgaben tätigt, wird ihr Konto belastet, und die Privatbank, die eine Einlage erhält, würde zusätzliche Reserven bei der Fed bekommen.

Aus der Sicht der Fed hat sie am Ende den Optionsschein des Finanzministeriums als Vermögenswert und die Bankreserven als Verbindlichkeit. Das Finanzministerium ist in der Lage, die vom Kongress genehmigten Ausgaben zu tätigen, und sein Defizit wird durch an die Fed ausgegebene Optionsscheine ausgeglichen. Der Kongress würde anordnen, dass diese Optionsscheine von den Verschuldungsgrenzen ausgenommen werden, da sie nichts anderes sind als der Nachweis, dass ein Zweig der Regierung (die Fed) Forderungen an einen anderen Zweig (das Finanzministerium) besitzt. Dem Vermögen der Fed stehen die Optionsscheine des Finanzministeriums gegenüber - sie addieren sich also zu Null.

Und der Kongress müsste die Schuldengrenze nicht erhöhen, wenn eine Krise eintritt, die zu wachsenden Haushaltsdefiziten führt.

Dieser Vorschlag zeigt nur, wie dumm es ist, dem Finanzministerium die Hände hinter den Rücken zu binden, indem man ihm Schuldengrenzen auferlegt. Es wird bereits die Genehmigung eines Haushalts verlangt, bevor das Finanzministerium ausgeben kann. Diese Beschränkung ist notwendig, um dem Finanzministerium die Rechenschaftspflicht aufzuerlegen. Aber warum um alles in der Welt sollten wir verhindern wollen, dass das Finanzministerium nach der Verabschiedung eines Haushalts die notwendigen Bilanzeinträge in Übereinstimmung mit den vom Kongress genehmigten Ausgaben vornimmt?

Das Budgetierungsverfahren sollte Projektionen der Entwicklung makroökonomischer Variablen wie BIP, Arbeitslosigkeit und Inflation berücksichtigen. Es sollte versucht werden, dafür zu sorgen, dass die Regierung keine völlig unverhältnismäßig hohen Ausgaben vornimmt, die die Inflation anheizen könnten. Es ist sicherlich möglich, dass der Kongress die Entwicklung falsch einschätzt - und den Ausgabenplan im Lichte der Entwicklungen überdenken möchte. Oder er kann automatische Stabilisatoren einbauen, um die Ausgaben zu senken oder die Steuern zu erhöhen, wenn die Inflation angeheizt wird. Aber es macht keinen Sinn, einen Ausgabenpfad zu genehmigen und dann willkürlich Ausgaben per Tastendruck abzulehnen, nur weil eine willkürliche Verschuldungsgrenze erreicht ist.