Friedmans funktionaler Finanzansatz: Ein Vorschlag zur Zusammenführung von Fiskal- und Geldpolitik

Aktualisiert: 30. Nov 2020

Jeden Freitag veröffentlichen wir einen kurzen Beitrag von Randall Wray, der schrittweise eine umfassende Theorie aufbaut, wie Geld in souveränen Ländern "funktioniert". Die Beitragsserie entstammt der Einführung in die "Modern Monetary Theory" (MMT) von Randall Wray aus dem Jahre 2011 auf der Website „New Economic Perspectives“ und wurde von Michael Paetz und Robin Heber ins Deutsche übersetzt. Zudem wird Vorstandsmitglied Dirk Ehnts jeden Freitagabend von 19-20 Uhr auf Facebook Fragen zum Beitrag der Woche beantworten. Ihr könnt uns natürlich auch gerne Fragen über das Emailformular (unten auf dieser Seite) schicken.

Von L. Randall Wray


Im Kontext der heute üblichen Weisheit über die Gefahren von Haushaltsdefiziten erscheinen die Ansichten von Lerner (die wir letzte Woche dargestellt haben) etwas radikal. Überraschend ist, dass sie damals nicht ganz so radikal waren. Wie jeder weiß, war MiltonFriedman ein konservativer Ökonom und ein lautstarker Kritiker "großer Regierungen" und der keynesianischen Lehre. Niemand war so überzeugt davon sowohl die Fiskal- als auch die Geldpolitik einzuschränken wie Friedman. Einerseits zeigt dies, wie weit sich die heutige Debatte von einem klaren Verständnis des politischen Spielraums, der einer souveränen Regierung zur Verfügung steht, entfernt hat. Es zeigt aber auch, dass die Ideen von Lerner sozusagen "in der Luft" lagen und von Ökonomen des gesamten politischen Spektrums geteilt wurden. Am Ende dieses Unterabschnitts werden wir auch einen Kommentar von Paul Samuelsons zu diesem Thema betrachten, der eine stichhaltige Erklärung für das heutige Missverständnis von Fiskal- und Geldpolitik liefert. Wie Samuelson andeutet, wurde die Verwirrung absichtlich herbeigeführt, um das Thema zu mystifizieren.


Kurz gesagt, Milton Friedmans Artikel "A Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability" aus dem Jahr 1948 enthielt einen Vorschlag, demzufolge die Regierung nur bei Vollbeschäftigung einen ausgeglichenen Haushalt führen würde, mit Defiziten in der Rezession und Überschüssen in der Hochkonjunktur. Und es besteht kaum ein Zweifel daran, dass die meisten Ökonomen in der frühen Nachkriegszeit die Ansichten Friedmans dazu teilten. Aber Friedman ging noch weiter, fast bis hin zu Lerner's funktionalem Finanzansatz: Alle Staatsausgaben würden durch die Ausgabe von Staatsgeld (Währung und Bankreserven) bezahlt; wenn Steuern gezahlt würden, würde dieses Geld "vernichtet" (so wie man seinen eigenen Schuldschein zerreißt, wenn man ihn zurückerhält). Somit führen Haushaltsdefizite zu einer Netto-Geldschöpfung. Überschüsse würden zu einer Nettoverringerung des Geldes führen.


Er schlug daher vor, Geldpolitik und Fiskalpolitik zu kombinieren und den Haushalt zur antizyklischen Kontrolle der monetären Emissionen zu nutzen. (Er hätte auch die private Geldschöpfung durch Banken mit Hilfe einer 100%igen Reserveforderung eliminiert - eine Idee, die er Anfang der 1930er Jahre von Irving Fisher und Herbert Simon aufgegriffen hatte -, denn ab diesem Zeitpunkt würde es keine "Netto"-Geldschöpfung durch private Banken mehr geben. Sie würden das Angebot von Giralgeld nur in dem Umfang ausweiten wie sie von der von der Regierung ausgegebenes Geld akkumuliert hätten. Auf diesen Teil des Vorschlags werden wir hier nicht eingehen). Dies steht in krassem Gegensatz zu späteren konventionellen Ansichten (wie denjenigen, die mit dem in Lehrbüchern gelehrten ISLM-Modell verbunden sind), welche die Geld- und Fiskalpolitik in zwei Teile zerlegten. Auch Friedman plädierte später dafür, dass die Zentralbank die Geldmenge kontrollieren sollte, wobei er in seinem späteren Werk die Verbindung zwischen Fiskal- und Geldpolitik aufhob. Aber zumindest in diesem Papier von 1948 verknüpfte er die beiden eindeutig in einer Weise, die mit Lerners Ansatz übereinstimmt.


Friedman glaubte, dass sein Vorschlag zu starken antizyklischen Kräften führt, die zur Stabilisierung der Wirtschaft beitragen, da Geld- und Fiskalpolitik mit vereinten Kräften arbeiten: Defizite und Nettogeldbildung, wenn Arbeitslosigkeit besteht; Überschüsse und Nettogeldvernichtung, wenn Vollbeschäftigung herrscht. Darüber hinaus ist sein Plan für antizyklische Stimulierungsmaßnahmen regelbasiert und basiert nicht auf einer diskretionären Politik - er würde automatisch, schnell und immer genau das richtige Niveau schaffen. Bekanntlich wurde er später für sein Misstrauen gegenüber einer diskretionären Politik berühmt, indem er für "Regeln" statt für "Entscheidungen von Behörden" plädierte. Dieses Papier aus dem Jahr 1948 bietet einen eleganten Weg, die Politik an Regeln zu binden, die automatisch Produktion und Beschäftigung nahe der Vollbeschäftigung stabilisieren.


Wir werden feststellen, dass Friedmans "Vorschlag" eigentlich einer Beschreibung der Funktionsweise in einer souveränen Nation recht nahekommt. Wenn die Regierung Ausgaben tätigt, so tut sie dies durch die Schaffung von sogenanntem "high powered money" (HPM), d.h. durch die Gutschrift von Bankreserven. Wenn sie Steuern erhebt, vernichtet sie HPM, indem sie die Reservekonten belastet. Ein Defizit führt zwangsläufig zu einer Nettozuführung von Reserven, d.h. zu dem, was Friedman als Geldschöpfung bezeichnete. Die meisten sind zu der Überzeugung gelangt, dass die Regierung ihre Ausgaben über Steuern finanziert und dass Defizite die Regierung zwingen, eigenes Geld zurück zu leihen, damit sie es ausgeben kann. Eine genaue Analyse der Bilanzeffekte fiskalischer Operationen zeigt jedoch, dass Friedman (und Lerner) mit seiner Analyse im Prinzip Recht hatte.


Aber wenn das so ist, warum gelingt es uns dann nicht, Vollbeschäftigung aufrechtzuerhalten? Das Problem ist, dass die automatischen Stabilisatoren nicht stark genug sind, um Schwankungen der privaten Nachfrage auszugleichen. Im Folgenden werden wir untersuchen, warum dies der Fall ist.


Beachten Sie, dass Friedman Staatsdefizite und damit Nettogeldemissionen befürwortet hätte, so lange die Wirtschaftsleistung unterhalb der Vollbeschäftigung lag. Auch dies kommt der funktionalen Finanzsicht von Lerner recht nahe, und wie oben bereits erörtert, war dies eine gängige Ansicht der Ökonomen in der frühen Nachkriegszeit. Aber fast kein seriöser Ökonom oder Politiker wird sich heute diesem Standpunkt anschließen, in dem Glauben, dass dies inflationär wäre und/oder den Haushalt sprengen würde. Das ist der traurige Zustand der heutigen volkswirtschaftlichen Ausbildung. Wie sind wir zu diesem Punkt gekommen? Im Blog der vergangenen Woche erklärte Samuelson, dass der Glaube, die Regierung müsse ihren Haushalt über einen gewissen Zeitraum ausgleichen, eine "Religion" sei, ein "Aberglaube", der notwendig sei, um der Bevölkerung Angst einzujagen, damit sie sich in einer gewünschten Weise verhalte. Andernfalls könnten die Wähler verlangen, dass ihre gewählte Regierung zu viel ausgeben würde, was zu Inflation führen könnte. Die Ansicht, dass ausgeglichene Haushalte wünschenswert sind, hat also nichts mit "Erschwinglichkeit" zu tun, und die Analogien zwischen einem privaten und einem Staatshaushalt sind nicht korrekt. Vielmehr ist es notwendig, die Staatsausgaben mit dem "Mythos" einzudämmen, gerade weil sie nicht wirklich mit einer Budgetbeschränkung konfrontiert sind.


Eine Haushaltspolitik für wirtschaftliche Stabilität


Nach Friedmans Vorschlag würde die Größe des Staatsdavon abhängen, was die Bevölkerung vom Staat will. Die Steuersätze würden dann so festgelegt, dass der Haushalt nur bei Vollbeschäftigung ausgeglichen wäre. Das entspricht natürlich dem Ansatz von Lerner - wenn es Arbeitslosigkeit gibt, muss die Regierung mehr ausgeben, ohne sich darum zu kümmern, ob dadurch ein Haushaltsdefizit entsteht. Im Wesentlichen besteht Friedmans Vorschlag darin, den Haushalt antizyklisch zu bewegen, so dass er als automatischer Stabilisator wirkt. Und genau so funktionieren moderne Staatshaushalte: Defizite nehmen in Rezessionen zu und schrumpfen im Aufschwung. In robusten Aufschwungphasen kommt es sogar zu Haushaltsüberschüssen (dies geschah in den USA während der Amtszeit von Präsident Clinton). Die Empfehlungen von Friedman und Lerner, den Haushalt so zu führen, dass die Vollbeschäftigung erhalten bleibt, werden dennoch nicht befolgt. Warum nicht? Weil die automatischen Stabilisatoren nicht stark genug sind.


Um einen ausreichenden antizyklischen Schwung einzuleiten, damit die Wirtschaft wieder auf die Vollbeschäftigung zu steuert, sind zwei Bedingungen erforderlich. Erstens müssen die Staatsausgaben und Steuereinnahmen besonders zyklisch sein – die Ausgaben müssen antizyklisch sein (d.h. im Abschwung steigen) und die Steuern prozyklisch (d.h. im Abschwung fallen) sein. Eine Möglichkeit, die Ausgaben automatisch antizyklisch zu gestalten, besteht darin, ein großzügiges soziales Sicherheitsnetz zu schaffen, so dass die Transferausgaben (für Arbeitslosengeld und Sozialhilfe) im Abschwung stark ansteigen. Alternativ oder zusätzlich müssen die Steuereinnahmen auch an die wirtschaftliche Leistung gebunden werden - progressive Einkommens- oder Umsatzsteuern, die sich antizyklisch bewegen.


Zweitens muss der Bundeshaushaltrelativ groß sein. Hyman Minsky (1986) pflegte zu sagen, dass die Staatsausgaben etwa gleich groß sein müssen wie die gesamten Investitionsausgaben - oder zumindest müssen die Schwankungen des Staatshaushalts so groß sein wie die Investitionsschwankungen und sich in die entgegengesetzte Richtung bewegen. (Dies beruht auf der Überzeugung, dass die Investitionen die volatilste Komponente des BIP sind. Dazu gehören Investitionen in Wohnimmobilien, die eine wichtige Triebkraft des Konjunkturzyklus in den USA sind. Die Idee dahinter ist, dass die Staatsausgaben ausreichend und in die entgegengesetzte Richtung zu den Investitionen schwingen müssen, um das Volkseinkommen und die Produktion relativ stabil zu halten; das wiederum wird den Konsum relativ stabil halten). Laut Minsky war die Regierung in den 1930er Jahren viel zu klein, um die Wirtschaft zu stabilisieren - selbst auf dem Höhepunkt des New Deal betrug der Bundeshaushalt nur 10% des BIP. Heute haben wahrscheinlich alle großen OECD-Länder einen ausreichend großen Staatshaushalt, auch wenn einige Entwicklungsländer wahrscheinlich einen Staatshaushalt haben, die nach diesem Maßstab zu klein ist. Heute reicht der Umfang der nationalen Staatshaushalte vom niedrigen US-Wert von weniger als 20 % des BIP bis zum Höchstwert von 50 % in Frankreich. Die Länder am unteren Ende dieser Spanne müssen mehr automatische Fluktuationen in den Haushalt einbauen als Länder mit einer großen staatlichen Anteil am BIP.


Betrachtet man das Jahrzehnt der 1960er Jahre in den USA, so zeigt sich, dass es mehr oder weniger im Einklang mit Friedmans Vorschlag und mit Lerners funktionalem Finanzansatz stand. Die Ausgaben der Bundeshaushalte beliefen sich im Durchschnitt auf etwa 18-20% des BIP, und die Defizite betrugen im Durchschnitt 4 oder 5 Milliarden Dollar pro Jahr, mit Ausnahme von 1968, als sie vorübergehend auf 25 Milliarden Dollar anstiegen - aber in diesem Jahrzehnt lagen die Defizite im Durchschnitt deutlich unter 1% des BIP. Man könnte darüber streiten, ob die USA in den 1960er Jahren Vollbeschäftigung hatten, aber sie waren in diesem Jahrzehnt der Vollbeschäftigung sicherlich näher als nach den frühen 1970er Jahren. Von den frühen 1970er Jahren bis zum Boom in den 1990er Jahren während der Präsidentschaft von Bill Clinton war der Haushalt im Vergleich zu den Empfehlungen von Friedman und Lerner zu knapp bemessen. Wie können wir das wissen? Weil die Arbeitslosigkeit chronisch zu hoch war - selbst in Aufschwungphasen erreichte sie nie das Niveau der 1960er Jahre.


Beachten Sie, dass dies nicht darauf zurückzuführen ist, dass die Staatsausgaben stark zurückgegangen sind oder dass die Steuern gesenkt wurden. Tatsächlich war das Defizit nach den frühen 1970er Jahren (der Zeit der hohen Arbeitslosigkeit) tendenziell viel höher als in den 1960er Jahren (der Zeit der niedrigen Arbeitslosigkeit).


Was ist schiefgelaufen?


Kurz gesagt, das Problem könnte auf die Entwicklung der internationalen Position der USA zurückgeführt werden, die zu einem chronischen Leistungsbilanzdefizit führte. Die USA hatten nach dem Zweiten Weltkrieg eine dominierende Stellung inne - nicht nur der Dollar war sehr gefragt, sondern auch die US-Exporte, die vom kriegszerstörten Europa und Japan benötigt wurden. Die USA hatten einen Handelsüberschuss und liehen Dollar an den Rest der Welt, um ihre Produktion zu kaufen. Das trug zur US-Nachfrage bei und - aufgrund unserer buchhalterischen Identitäten - hielt unsere Haushaltsdefizite klein und ließ unseren privaten Sektor Überschüsse erzielen (sparen).


Erinnern wir uns daran, dass das internationale Währungssystem (Bretton Woods) auf einem Dollar-Gold-Standard basierte, wobei die Wechselkurse an den Dollar gebunden waren und der Dollar in Gold konvertierbar war. Zu Beginn der 1970er Jahre hatten die USA ein Handelsdefizit, und ausländische Besitzer tauschten überschüssige Dollar gegen Gold. Um es kurz zu machen: Die USA gaben die Goldbindung auf, das Bretton-Woods-System brach zusammen, und die meisten Industrieländer kehrten zu flexiblen Wechselkursen zurück. Der Dollar verlor an Wert (und trug dazu bei, Inflationsdruck in den USA zu erzeugen, da Importe, insbesondere Öl, teurer wurden), und die USA hatten es schwerer, auf den internationalen Märkten zu konkurrieren (Japan und Europa hatten sich weitgehend erholt und produzierten für ihre eigenen Märkte - und sogar für die US-Verbraucher). Das Leistungsbilanzdefizit wurde während der Amtszeit von Präsident Reagan - mehr oder weniger dauerhaft - negativ. Wie wir aus unserer Makro-Identität wissen, müsste dieses Defizit durch ein wachsendes Haushaltsdefizit ausgeglichen werden - das groß genug sein müsste, um sowohl die Leistungsbilanz als auch den Überschuss des US-Inlandssektors (Ersparnis der Haushalte und Unternehmen) auszugleichen. Ende der 1980er Jahre einigten sich der Kongress und der neue Präsident (George Bush) darauf, einen Versuch zu unternehmen, die Defizitfinanzierung einzureißen. Daher wurde ein bereits zu geringes Haushaltsdefizit (angesichts des Leistungsbilanzdefizits und des Wunsches des inländischen Privatsektors, Überschüsse zu erzielen, war die Nachfrage zu gering, um die Arbeitslosigkeit zu beseitigen) durch das Gramm-Rudman-Gesetz noch weiter eingeschränkt, das versprach, auf ein Haushaltsgleichgewicht hinzuarbeiten.


Die Wirtschaft litt während des größten Teils dieses Zeitraums unter schwachem Wachstum und relativ hoher Arbeitslosigkeit. Dann, plötzlich, nahm das Wirtschaftswachstum während der Clinton-Administration wieder Fahrt auf; es stieg sogar so schnell, dass es einen Haushaltsüberschuss erzeugte (weil die Steuereinnahmen stark anstiegen), der fast drei Jahre lang anhielt (der erste nachhaltige Überschuss seit 1929!). Präsident Clinton sagte damals sogar voraus, dass der Haushaltsüberschuss noch mindestens 15 Jahre anhalten würde und dass alle ausstehenden Schulden des Bundes getilgt werden würden. (zum ersten Mal seit 1877)


Beachten Sie, dass dies nicht durch die Umkehrung des Leistungsbilanzdefizits erreicht wurde, das tatsächlich weitergewachsen ist. Wie konnten die USA ein Leistungsbilanzdefizit und einen staatlichen Haushaltsüberschuss erzielen? Nur durch ein anhaltendes Defizit des privaten Sektors. Tatsächlich wies der private Sektor der USA von 1996 bis 2007, abgesehen der Rezession Anfang der 2000er Jahre, jedes Jahr ein Haushaltsdefizit auf. Zeitweise erreichte das Defizit des inländischen Privatsektors 6% des BIP (was bedeutet, dass der Privatsektor für jeden Dollar des US-Nationaleinkommens 1,06 Dollar ausgab. Bei einem so großen Defizit (Stromgröße) wuchs der Bestand an Schulden des privaten Sektors rapide an - sowohl nominal als auch im Verhältnis zum BIP. Bis 2007 erreichten die gesamten US-Schulden das Fünffache des BIP (gegenüber dem Dreifachen des BIP im Jahr 1929 am Rande der Großen Depression). Diese enorme Verschuldung bedeutete eine hohe Schuldenlast – ein großer Teil des Einkommens musste für den Schuldendienst aufgewendet werden. Als die Wirtschaft 2007 kollabierte, kehrte schließlich ein Überschuss des privaten Sektors zurück (die Wende vom privaten Defizit zum privaten Überschuss betrug 8% des BIP - eine gewaltige Umkehrung, die der Wirtschaft Ausgaben in Höhe von ca. 1 Billion Dollar entzog) - und das Haushaltsdefizit der Regierung wuchs rasch auf 10% des BIP an. Selbst als der Privatsektor seine Ausgaben einschränkte, hatte er seit der Clinton-Periode eine solch große Schuldenlast angehäuft, dass die Rückzahlungen nicht mehr geleistet werden konnten. Es kam zu einer Welle von Konkursen und Zwangsversteigerungen von Häusern, die die Wirtschaft in eine tiefe Rezession und eine Finanzkrise stürzten, die sich weltweit ausbreitete.


Nächste Woche: Eine Haushaltspolitik zur Förderung des Wachstums.

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